Por Pablo Diaz Estévez (*), especial para El Observador
La de colonización “no es una economía paralela”, sino parte del sector productor de alimentos y generador de divisas, motor histórico de la economía.
El Directorio del Instituto Nacional de Colonización (INC) sigue funcionando en las mismas condiciones del período anterior de gobierno, comprando campos, rescindiendo contratos (como el del Compartimento ovino en el Campo San Gabriel) y tomando posición a través de comunicados públicos. Mientras el pedido de venia para su nuevo presidente (del cual no se conoce el nombre) aún no se envió a las cámaras se anuncia una auditoría que le permitiría al nuevo gobierno desarmar un supuesto “enigma” millonario, por lo que frente a este panorama solo podemos interpretar compromisos y declaraciones oficiales para estudiar qué va a pasar con la tierra pública.
La entrevista del 26 de febrero al economista Pablo Roselli en el programa En perspectiva [2] desató una serie de debates e intercambios sobre el INC. Luego escuchamos al nuevo ministro de ganadería utilizando cifras similares sobre el valor del patrimonio del INC (que ocupa el 4% de la superficie productiva del país), en algunas declaraciones de sus primeros días al frente de la cartera. Sin embargo, con el ingreso del nuevo Poder Ejecutivo, el ajuste fiscal, la suba del dólar, la emergencia agropecuaria del sur del país y la crisis sanitaria, los medios de comunicación no han vuelto al problema de la tierra, salvo en ocasiones puntuales.
Por su parte el primer borrador del super-paquete de anteproyecto de Ley de Urgente Consideración (LUC) no parece hacerse eco de las urgencias reales de los productores familiares. Por lo que es probable que los artículos referidos a la desafectación de tierras públicas y a la no residencia en los campos de colonización sean demandas de los grupos de presión de los partidos de la coalición que el ministro no pudo negar.
El artículo 314 de la LUC trata sobre la “desafectación”, lo que significa quitarle obligaciones colonizadoras a los propietarios de las que llamaremos “tierras 11.029”, en relación a la Ley de 1948 que las regula. Recordemos que el patrimonio de la Sección Fomento Rural del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), sus tierras y deudores, pasaron desde 1948 al INC. Pero, ¿por qué en 2020 se vuelve a este tema?
En el 2011 las negociaciones parlamentarias entre los senadores Larrañaga y Agazzi, en representación del Partido Nacional y el Frente Amplio, respectivamente, arribaron a un acuerdo con la Ley 18.756 por el que salieron de la órbita del INC unas 22. 515 hectáreas de 395 establecimientos. Estos inmuebles no eran tierras 11.029 porque fueron comprados con el apoyo del BHU antes de la creación del INC (el 12 de enero de 1948). A pesar de dicho acuerdo dos años después, en noviembre de 2013, los representantes por del Partido Nacional por Salto (Rodrigo Goñi Romero) y Soriano (Gonzalo Novales) presentaron un nuevo proyecto de ley promoviendo una nueva oleada desafectadora. Allí no se discriminaba entre los campos comprados con apoyo del BHU y las tierras 11.029 (adquiridas o terminadas de comprar luego del 12 de enero de 1948). Dicha solución sacaría de la órbita del INC ni más ni menos que unas 142.485 hectáreas de tierras 11.029, favoreciendo a los nuevos tenedores de campos de antiguos colonos, o a colonos propietarios que se han sentido perjudicados por diferentes directorios, pero de una manera indiscriminada.
Lo que hace el primer borrador de la LUC en su artículo 314 es refritar dicho proyecto de ley de 2013, actualizando siete años después estas presiones para volcar esos campos al mercado de tierra sin la “distorsión” del Estado, donde se disputarán millones de dólares por concepto de comisiones entre los operadores inmobiliarios (muchos de los cuales toman posturas liquidacionistas de las tierras 11.029).
¿Por qué la LUC desafectaría más de 140.000 hectareas de un plumazo, cuando desde 1948 la Ley considera que se pueden desafectar fracciones (caso a caso) con cuatro votos en cinco en el directorio del INC sin modificar la Ley de colonización? Si se trata de casos justos para ser desafectados vía resolución del directorio de un ente autónomo, [3] ¿cuál es la urgencia para que lo hagan los parlamentarios?
Por su parte, en 2019 el programa del Partido Colorado proponía “adecuar el INC” a las “condiciones actuales”, partiendo de una evaluación negativa de la política de tierra del Frente Amplio, que implicaba distribución de tierra en arrendamiento para unidades de baja escala y por la imposibilidad de comprar en régimen de propiedad la tierra adjudicada (que está prevista en la Ley 11.029). Para ello propusieron:
“Vamos a adaptar y adoptar experiencias exitosas como el Landcorp Farming (hoy en día Pamu) neozelandés, que durante años se dedicó a adquirir tierras y desarrollarlas para entregarlas a quienes demostraran mayor aptitud. Por otra parte, los beneficiarios van pagando el valor de la tierra con el correr del tiempo con lo que producen”. [4]
Entrevistado el ministro de ganadería designado en diciembre de 2019 ya es partidario frenar el proceso de ampliación de la superficie del INC que se viene realizando desde 2005, “porque el volumen de recursos que tiene es mucho y eso genera tentación”. Por lo que la solución sería “seguir comprando tierras pero ir desprendiéndose en forma real de la misma, que la gente vaya comprando y pagando sea realmente dueña. Se vende un campo y se compra otro, y no seguir agrandando” (Búsqueda, 19/12/19).
En otras declaraciones públicas, Uriarte ha planteado que la discusión ya no es si colonización sí o colonización no, sino que se trataría de otro tipo de colonización.
¿Otro tipo de colonización o menos colonización?
Sea por exigencias del ajuste fiscal, o por desconocimiento o por prejuicios hacia los usuarios de los campos y las últimas administraciones, el mensaje “multicolor” parecería ir en la dirección de: menos tierra, menos presupuesto, menos legislación, menos colonos, menos tierra en manos de arrendatarios del estado, y quizás menos funcionarios.
Es cierto que el Frente Amplio impulsó un cambio cuantitativo, pero no cualitativo del INC. Mientras que pareciera que el péndulo se está moviendo para el otro lado: achicar el patrimonio del ente, y promover pocos pero exitosos colonos, o “crecer hacia adentro”. Esto llevaría a cambiar progresivamente el perfil de los colonos que por ley deben ser “trabajadores rurales” (artículo 1 de la Ley 11.029 del INC), para sustituirlo por el conocido régimen de “la tierra para quien pueda comprarla”. Frente a esta situación, jugando con la patente de los trabajadores rurales, productores capitalizados comenzarían a ser “usuarios” de los campos de colonización comprando fracciones, lo que llevaría a modificar la Ley, y en definitiva a la liquidación del objetivo original del INC que está consagrado en el artículo 1.
La política de tierra de los gobiernos progresistas tuvo mucho de aquel viejo pacto batllista: no se toca la estructura agraria, pero con los excedentes se hacen políticas de bienestar. Y está demostrado que en estos últimos 15 años no hubo política de tierra para el 96% restante del territorio, porque la toma de posición del estado fue la desregulación del mercado de tierras (no se regularon los plazos mínimos para los arrendamientos entre particulares, por vía de excepción sociedades anónimas y extranjeros siguieron detentando tierras, no se limitó la concentración de los inmuebles rurales, etcétera), tampoco se reguló su compra-venta y por ende del precio de la misma. Esto llevó a la expulsión de productores familiares que no pudieron comprar ni arrendar a precios de mercado, un porcentaje de los cuales fueron los destinatarios de los campos adjudicados por el INC.
El mensaje del INC en los últimos 15 años puede ser interpretado desde el campo de la siguiente manera: “Si usted es un trabajador rural usted no puede comprar a 3.500 dolares la hectárea o pagar un arrendamiento como las empresas forestales (a 160 dólares a 20 años, adelantado). Bueno, ingrese al INC”. Y aunque siguen más de 6 mil solicitantes de tierra haciendo fila para acceder, las rentas de los colonos han permitido que siga funcionando el ente, pagando los sueldos de sus funcionarios, beneficiando a sucesivas generaciones de familias de colonos con la inversión en tierras a largos plazos.
Telegramas economicistas
En las declaraciones del economista Pablo Roselli se habla de un “costo oculto” del INC, desconociendo que ya ingresan 30 millones de dólares aproximadamente por año para comprar tierra desde el año 2007, y que es público el destino que se le da a ese fondo. Incluso las recientes denuncias del senador del Partido Nacional y operador inmobiliario, Sebastián Da Silva, sobre la compra de campos caros por parte del actual directorio lo evidencian.
Dichos fondos surgen de un impuesto a las transacciones de tierra, que si bien podría ser menos regresivo (cobrarle menos a los productores chicos que compran-venden) cumple un papel compensatorio para los “trabajadores rurales”, pero no un papel igualador como Roselli pretende evaluar.
Los 5 mil colonos no son los únicos puestos de trabajo directo que crean los campos públicos. Un censo de colonos realizados en 2005 evidenció que por cada colono había otro empleado permanente. Por lo que en una estimación conservadora deberíamos considerar que las tierras 11.029 generan unos 10 mil puestos de trabajo permanente, con traspasos de activos de generación a generación. A lo que habría que sumarle la residencia de la familia en el predio, de por lo menos la mitad de los arrendatarios en 2005, por lo que deberiamos considerar que “colonizan” el campo 5 mil familias o sea tres o cuatro veces más personas que las que cuenta Rosselli como beneficiarias de un supuesto subsidio.
La tierra 11.029 no fue toda adquirida por el Frente Amplio, sino que por diversas oleadas se fueron transfiriendo y adquiriendo cientos de miles de hectáreas (desde el BHU en 1923, con la creación del INC en 1948 y con el IMPROME en 1968) que conforman el patrimonio afectados a los fines colonizadores de más de 600 mil hectáreas en la actualidad. Pero basta mirar los anuarios oficiales del MGAP para saber que hace 20 años la tierra valía 10 veces menos, para concluir que la del INC fue una excelente inversión histórica en tierras que se supervalorizaron.
La mirada inmediatista de Roselli en la entrevista con Emiliano Cotelo parecería no ceder a considerar que hay una acumulación de la propiedad pública de la tierra que permite “activar” los apoyos para los productores más expuestos al libre mercado, “sin tener que sacar plata mes a mes” para apoyarlos, sino gracias a que los colonos hace más de 70 años pagaron y pagan esas tierras públicas con el resultado de su trabajo rural. ¿Cuánto del costo que esa tierra que se sigue valorizando tuvo para la sociedad ya está cancelada gracias a la producción y el consiguiente pago de la renta de los abuelos y padres de los colonos actuales?
Aunque utilicemos una lógica economicista, el gasto por empleo directo en tierras 11.029 sería de 150.000 dólares por trabajador rural (la mitad de lo que estima Roselli). Considerando además que la sociedad lo invirtió en el largo plazo, y que para tener una referencia actual, cuesta un millón de dólares menos (o siete veces menos) que cada puesto de trabajo que el Uruguay invertirá en 10 años para UPM2, contrayendo deuda externa. [5]
Por ello el liquidacionismo debería cuetionarse: ¿quién subsididia a quién? Los colonos productores familiares lo que han hecho es trabajar por varias generaciones, encontrando viabilidad generalmente porque ofrecieron mano de obra familiar sin contar con grandes capitales, gastando sus ingresos en producir para vivir, y vivir para producir.
Al no haber estudios concluyentes de rendimientos debemos considerar como línea de base el censo de colonos del 2005, donde las tierras 11.209 presentaban el 15% del rodeo lechero a nivel nacional, el 12% de cereales y oleaginosos (sin contar arroz) y el 3% del rodeo de carne a nivel nacional. Si bien algunos estudios realizados por los mismos funcionarios del INC consideran que la especialización productiva de los colonos se ha orientando hacia la ganadería (30% de los establecimientos afectados por el INC) y la lechería (27%) hacia el año 2016, siguiendo la tendencia de la producción familiar.
La de colonización “no es una economía paralela”, sino parte del sector productor de alimentos y generador de divisas, motor histórico de la economía. Si bien viene aumentando la producción nacional a costa de la expulsión de los eslabones débiles (por ejemplo más leche pero cerrando tambos), con el INC hay una distribución de los factores de producción que no se puede comparar con la redistribución de ingresos que se operan con las transferencias como las del MIDES. Por lo que ponerle precio a una máquina de producir y generación de puestos de trabajo, para cubrir servicios u otras necesidades sociales, parecería una economía de muy corto aliento, que derrocharía los beneficios demostrados por inversiones a largo plazo.
¿Dónde dormir?
El otro tema que introduce la LUC es el de la residencia, que no es un tema secundario, porque está asociado a una mirada integral del trabajo rural, por lo tanto a alcanzar el bienestar y el “aumento de la producción”. Por ello la concepción de “colonizar” el espacio geográfico (poblarlo-cultivarlo), está en el artículo 1 de la Ley 11.029, donde se considera la “radicación del trabajador rural”. Más allá de que en 2005 el 30% de los colonos declaró residencia “nula”, las formas de colonizar-producir directamente-residir son diversas de acuerdo a una multiplicidad de factores.
En el período de Andrés Berterreche (2010-2013) al frente del directorio se impuso una regla demasiado rígida sobre la residencia que evitó hacer justicia con un caso a caso”. Decenas de cedulones llegaban a las porteras de colonos propietarios, desencadenando una reacción en cadena frente a la obligación de residir o atenerse a una impagable multa. Esto permitió que productores con y sin perfil de colonos se convirtieran en un grupo de presión, que finalmente logró que el gobierno multicolor considere “urgente” que puedan dormir tranquilamente a varios kilómetros de la fracción. Cuestión que ya es contemplada por el Registro del Productor familiar del MGAP por el que se descuentan aportes al BPS viviendo hasta 50 km de la fracción. Por lo tanto, ¿cuál es la urgencia de abrir la exoneración indiscriminada de no residir en el predio?
Tanto Pablo Rosseli como Uriarte parecen desconocer el funcionamiento del INC: así como se pueden desafectar fracciones con mayorías de votos especiales en el directorio (cuatro en cinco) se puede flexiblizar la residencia de los colonos por mayoría simple en el directorio del INC sin necesidad de modificar la ley y evitar nuevamente el caso a caso.
En síntesis, lo urgente para el campo no son las presiones cortoplacistas de algunos grupos, sino defender al al país productivo, para lo cual hace falta debatir en qué modelo de campo estamos pensando: un modelo de campo sin gente, con grandes extensiones y mucha inversión en tecnologías caras y contaminantes, o un modelo de campo con gente, con familias radicadas en el territorio trabajando en la producción de alimentos y en la generación de riquezas de la economía real (no especulativa).
Y en política de acceso a la tierra, el debate más allá de los tintes electorales, debería ser entre las tierras 11.029 y el modelo neozelandés. Frente al cual hacemos nuestras aquellas palabras de Walter Serrano Abella el 23 de enero de 2018: “Parecería que el tema a resolver siempre ha sido el mismo: ¿Estados Unidos o Rusia?, ¿Cuba o Paraguay?,¿Chile o Venezuela?, ¿la izquierda o la derecha?, ¿por qué no Uruguay, sencillamente?”.
(*): Coordinador del Observatorio de Política de Tierra, Universidad de la República (nucleodeestudiosrurales.wordpress.com)
Anotaciones
[1] Coordinador del Observatorio de Política de Tierra, Universidad de la República. https://nucleodeestudiosrurales.wordpress.com/
[2] Disponible en: www.youtube.com/watch?v=XCQeElZji6c
[3] Por dicha vía los directorios de los gobiernos frenteamplistas desafectaron 843, 9 hectáreas hasta diciembre de 2019, de acuerdo a una solicitud que hicimos de acceso a la información pública.
[4] Programa del Partido Colorado, 2019, p. 125. Disponible en: partidocolorado.uy/un-pequen%cc%83o-pais-modelo-programa-de-gobierno-2020-2025/
[5] De acuerdo a las estimaciones de Wiliam Yohai, el costo es de 1.156.000.000 U$S. Cifras publicadas en el libro “La Entrega” (MOVUS, 2019).
